Con la nota 51657 del 14 maggio 2021 il Ministero della Transizione Ecologica, Direzione generale per l'Economia Circolare (ECI), ha fornito preziosi  chiarimenti alla disciplina della parte quarta del D.lgs. n. 152/2006 modificata dal D.lgs. n. 116/2020. La Nota, trasmessa ai vari Ministeri, alle Regioni e Province autonome, nonché a vari stakeholders si sofferma, tra l'altro, su:

- i principi sulla priorità di gestione dei rifiuti ex art. 179, c. 3, D.lgs. n. 152/2006;

- il principio di prossimità previsto dall'art. 181, c. 5, D.lgs. citato;

- aspetti relativi alla gestione dei rifiuti da costruzione e demolizione, sfalci e potature;

- registro di carico e scarico (in particolare relativamente alle tempistiche di annotazione in carico ai "nuovi produttori");

- formulario di trasporto e modalità di trasmissione;

- portata del nuovo quadrio sanzionatorio agevolato di cui all'art. 258, cc. 9 e 13, D.lgs. citato.

Il nuovo art. 258, del D.lgs. n. 152/2006, riformato dal D.lgs. n. 116/2020, contiene non poche innovazioni in tema di sanzioni.

Rilevano, innanzitutto, alcune significative modifiche relativamente alle cosìdette “infrazioni documentali”, ovvero errori/omissioni relativi/e alla compilazione e trasmissione del MUD, registro di c/s e FIR, tale che:

• Ai sensi del comma 1 i soggetti di cui all'art. 189, c. 3, che non effettuano la  COMUNICAZIONE (MUD) ivi prescritta ovvero la effettuano in modo incompleto o inesatto sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da € 2.000 ad € 10.000; mentre qualora  la comunicazione  venga effettuata entro il 60 giorno dalla scadenza del  termine  stabilito  ai  sensi della l. n. 70/1994,  sarà applicabile la quasi irrisoria  sanzione amministrativa pecuniaria da 26 a 160 euro;
• Relativamente, invece, al REGISTRO DI CARICO E SCARICO di cui all'art. 190, 1,  il c. 2, art.258, prevede, in caso di  omessa tenuta dello stesso ovvero di tenuta in modo incompleto,  la sanzione amministrativa  pecuniaria da € 2.000 a € 10.000, elevata da 10.000  a 30.000 euro nel caso di registro relativo a rifiuti pericolosi (contro la ben più cara previsione pregressa – oggi abrogata – di sanzione amministrativa pecuniaria da 15.000 a 93.000). Rileva, altresì, nei casi piu‘ gravi, la sanzione amministrativa accessoria facoltativa della sospensione da un mese a un anno dalla carica rivestita dal soggetto  responsabile dell'infrazione e dalla carica di amministratore;                                                                 
• Uno sconto è, peraltro , previsto nel caso di imprese che occupino un numero di unita' lavorative  (U.La.) inferiore  a 15 dipendenti, tale che le suddette sanzioni sono quantificate nelle misure min. e max. da € 1.040 ad € 6.200 per i rifiuti non   pericolosi e da € 2.070 ad € 12.400 per i rifiuti pericolosi (il n. di U.La. e‘ calcolato con rif. al n. di dipendenti occupati mediamente a tempo pieno durante un anno, mentre i lavoratori a tempo parziale e quelli  stagionali  rappresentano frazioni di U.La. annue; ai predetti fini  l'anno da considerare e’ quello dell'ultimo esercizio contabile approvato, precedente il momento di accertamento dell'infrazione) (c. 3, art. 258 cit.);
• Per quanto riguarda il FORMULARIO di cui all’art.193, il c. 4, art. 258, prevede, dopo l’incipit sulla prevalenza di eventuali fattispecie penali (“Salvo che il fatto costituisca reato”), che chiunque effettua il trasporto di rifiuti senza il formulario di cui all’art.193 o senza i documenti sostitutivi ivi previsti, ovvero riporta nel FIR dati incompleti o inesatti, andrà incontro alla sanzione amministrativa pecuniaria da 1.600 a 10.000 euro. La pena è, invece, quella di cui all’ 483 c.p. (reclusione fino a 2 anni) nel caso di trasporto di rifiuti pericolosi, parimenti applicabile anche a chi nella predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, fornisce false indicazioni su natura, composizione o caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti e a chi fa uso di un certificato falso durante il trasporto.

A conferma dello spirito pratico che sembrerebbe aver animato la recente riforma della disciplina sui rifiuti, il comma 5 dell’art. 258, prevede che nei casi di cui ai commi 1, 2 e 4, del nuovo art. 258, D.lgs. n. 152/2006)  ove le informazioni,  pur formalmente incomplete o inesatte, siano rinvenibili  in forma corretta dai dati riportati nella comunicazione al catasto, nei registri cronologici di carico e scarico, nei FIR di identificazione dei rifiuti trasportati e nelle altre scritture contabili tenute per legge, sarà applicabile la più contenuta sanzione amministrativa pecuniaria da 2.060 a 1.550 euro, parimenti applicabile nei casi di indicazioni formalmente incomplete o inesatte, ma contenenti gli elementi atti a ricostruire le informazioni richieste ai sensi di  legge, nonche‘ nei casi di mancato invio alle autorità competenti e di mancata conservazione dei registri di cui all'art. 190, c. 1, o del FIR di cui all'art. 193 (sanzione ridotta applicabile anche nel caso di omessa o incompleta tenuta dei  registri cronologici di carico e scarico da parte del produttore quando siano presenti i FIR di  trasporto, a condizione che la data di produzione e presa in carico dei rifiuti possa essere dimostrata, o coincida con la data di scarico dei rifiuti stessi).

Tanto premesso le novità di maggior rilievo sono, comunque, quelle contenute ai commi 9 e 13 del nuovo art. 258:

• Innanzitutto ai sensi del nuovo comma 9 è previsto che, “ chi con un'azione od omissione viola diverse disposizioni di cui al presente articolo, ovvero commette piu' violazioni  della  stessa disposizione”, soggiace alla sanzione amministrativa prevista  per  la violazione piu' grave, aumentata sino al doppio. La stessa sanzione si applica a “chi con piu‘ azioni od omissioni,  esecutive di un medesimo disegno, commette anche in  tempi  diversi  piu‘ violazioni della stessa o di diverse disposiz. di cui al presente articolo”. La previsione ricalca quella tradizionalmente prevista dall’ 8 della legge n. 689/81, invero fino ad oggi limitata alle violazioni  in materia di disciplina sull’assistenza e previdenza obbligatoria. Trattasi, peraltro, di una fattispecie che è agevole prevedere troverà larga applicazione nella normativa sui rifiuti, solo constatando come, sovente, le violazioni relative alla compilazione di registro di carico e scarico o formulari risultino frutto di meri deficit di conoscenza della normativa tecnica, con reiterazione della stessa omissione (es. informazione sullo stato fisico dei rifiuti) per un numero anche elevato di operazioni (es. di carico e scarico sull’omonimo registro), ma pur sempre commesse in buona fede.
• Il comma 13, a propria volta, va anche oltre la menzionata previsione di cui al c. 9, prevedendo una clausola di applicabilità (generale) delle sanzioni di cui all’art. 258, conseguenti alla trasmissione o all'annotazione di dati  incompleti o inesatti, effettivamente applicabili  “… solo nell'ipotesi in cui i dati siano rilevanti ai fini della  tracciabilita',  con  esclusione  degli  errori  materiali   e violazioni formali”.  La portata applicativa delle previsione sembrerebbe riferita a tutte le informazioni da riportare sulla modulistica (registro C/S e FIR) non rilevanti ai fini tracciabilità (es. informazioni relative alla data di scadenza delle autorizzazioni/iscrizioni dei  terzi smaltitori/trasportatori a cui sono conferiti i rifiuti) ma non certo alle indicazioni tipiche in materia di rifiuti (quantità, stato, CER etc.), per definizione rilevanti ai fini tracciabilità.  
• La disposizione si chiude, infine, prevedendo il cumulo, della sanzione prevista per l’infrazione del caso, aumentata fino al triplo, nel caso di dati incompleti o  inesatti  rilevanti ai fini della tracciabilita' di tipo seriale.

A questo punto il cerchio sembrerebbe chiuso, nel senso che con la riforma del settembre 2020 l’apparato sanzionatorio, amministrativo pecuniario, in materia di rifiuti appare aver virato nel segno della praticità, non apparendo più improntato ad una logica sanzionatoria meramente formale (a prescindere dalla insussistenza di effettivi danni ambientali), bensì nel segno della più volte auspicata visione reale della gestione ambientale da parte delle imprese. Ci si attende ora un’altrettanto pacata applicazione da parte degli organi di controllo.

                                                                                                                                                                                                                                   Avv. Marco Fabrizio

Per una corretta compilazione del FIR relativi a trasporti in partenza dalle cosìdette “isole ecologiche” (centri di raccolta ex D.M. 8 aprile 2008) è necessario tenere presenti le seguenti fonti:

• l’art. 193, D.lgs. n. 152/2006, come modificato, da ultimo, dal D.lgs. n. 116/2020;
• il D.M. n. 145/1998, Regolamento recante la definizione del modello e dei contenuti del formulario di accompagnamento dei rifiuti ai sensi degli articoli 15, 18, comma 2, lettera e) , e comma 4, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22;
• il D.M. 8 aprile 2008, Disciplina dei centri di raccolta dei rifiuti urbani raccolti in modo differenziato, come previsto dall'articolo 183, comma 1, lettera cc) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modifiche;
• la Circolare 4 agosto 1998 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, Circolare esplicativa sulla compilazione dei registri di carico scarico dei rifiuti e dei formulari di accompagnamento dei rifiuti trasportati individuati, rispettivamente, dal decreto ministeriale 1 aprile 1998, n. 145, e dal decreto ministeriale 1 aprile 1998, n. 148.
  
  

               Come è noto in base all’art. 193, c. 1, D.lgs. n. 152/2006 e succ. modd.,” il trasporto  dei  rifiuti, eseguito da enti o imprese,  e'  accompagnato  da  un  formulario  di identificazione (FIR) dal quale devono risultare i seguenti dati:  a) nome ed indirizzo del produttore e del detentore;  b) origine, tipologia e quantita' del rifiuto;  c) impianto di destinazione;  d) data e percorso dell'istradamento;    e) nome ed indirizzo del destinatario”. In attesa, inoltre, dell’emanazione del decreto attuativo del REN, Registro elettronico nazionale, che va a sostituire il SISTRI, Sistema elettronico di tracciabilità dei rifiuti, “…continuano ad  applicarsi  il  decreto del Ministro  dell'ambiente  1°  aprile  1998,  n.  145,  nonche'  le disposizioni relative alla numerazione  e  vidimazione  dagli  uffici dell'Agenzia delle entrate o dalle Camere  di  commercio,  industria, artigianato e agricoltura o  dagli  uffici  regionali  e  provinciali competenti in materia di rifiuti” (c. 3, art. citato).

               Nonostante, pertanto, siano trascorsi oltre 20 anni dalla sua emanazione, la disciplina tecnica relativa al formulario di trasporto rifiuti (d’ora in avanti FIR) è tutt’ora quella del decreto n. 148/1998 emanato, insieme al D.M. n. 145/1998 sul registro di carico e scarico, all’indomani dell’entrata in vigore della pregressa disciplina sui rifiuti (D.lgs. n. 22/1997). Questa ultrattività del D.M. n. 145/1998 fa si che debba considerarsi tutt’ora efficace ed in vigore anche la Circolare interpretativa del 4 agosto 1998, parimenti emanata dal Ministero dell’Ambiente poco dopo l’entrata  a regime della disciplina su FIR e registro di carico e scarico.

Prima di esaminare le ultime norme citate corre, tuttavia, l’obbligo di fare un brevissimo accenno alla disciplina relativa ai centri di raccolta (CRC), altresì detti “isole ecologiche” di cui al D.M. 4 aprile 2008 e succ. modd..

Constatato, ai sensi dell’Allegato I, che il deposito di rifiuti presso il centro di raccolta non può superare i tre mesi (punto 7.1, Allegato I al D.M. citato), va da se che, anteriormente allo spirare di tale termine i rifiuti debbano essere avviati a recupero o a smaltimento, con correlata “contabilizzazione” della movimentazione ai sensi del punto 6.5. del medesimo allegato.                Al riguardo la Scheda rifiuti avviati a recupero/smaltimento dal centro di raccolta di cui all’allegato I.B al D.M. 4 aprile 2008 - reca le informazioni minime per i rifiuti in ingresso e in uscita dal Centro, ovvero: descrizione e tipologia del rifiuto; codice dell’elenco dei rifiuti; quantitativi avviati al recupero/smaltimento, con la relativa unità di misura; firma dell’addetto al centro di raccolta.

Se parliamo, peraltro, di un trasporto di rifiuti pericolosi, il produttore degli stessi deve compilare la Scheda IB. Al riguardo il comma 16 dell’art. 193, D.lgs. n. 152/2006, recentemente modificato dal D.lgs. n. 116/2020, prevede l’efficacia sostituiva del FIR rispetto alla menzionata Scheda IB (peraltro con registrazione contestuale di carico e scarico sull’apposito registro ai sensi del nuovo art. 190, c. 9, D.lgs. citato).

A questo punto la domanda da porsi è chi sia il soggetto che è tenuto a procedere alla compilazione del menzionato formulario? Il produttore e/o il detentore del rifiuto?

Le definizioni sia dell’uno che dell’altro soggetto sono contenute nell’art. 183 del D.lgs. n. 152/2006, dovendosi intendere per produttore di rifiuti “il soggetto la cui attività produce rifiuti e il soggetto al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione (produttore iniziale) o chiunque effettui operazioni di pretrattamento, di miscelazione o altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti (nuovo produttore)” (art. 183, c.1, lett. F, D.lgs. cit.) e per detentore “il produttore dei rifiuti o la persona fisica o giuridica che ne è in possesso;” (lett. h, art. citato). 

Generalmente la conduzione di un’isola ecologica risulta appaltata dal Comune a privati,  assegnatari del contratto per la raccolta rifiuti e la gestione del centro di raccolta. Stando alla definizione di “produttore di rifiuti” sopra riportata appare, pertanto, come il soggetto al quale sia giuridicamente riferibile la produzione del rifiuto non possa non essere il Comune, committente del servizio di gestione del centro di raccolta, al contrario dovendo intendersi l’assegnatario del servizio  quale “detentore” dei rifiuti ai sensi della definizione sopra riportata (in virtù della relazione di possesso con il rifiuto che si decide di allontanare dal centro di raccolta approssimandosi il termine dei tre mesi).

Ora potrebbe porsi un problema (in realtà solo apparente) a fronte del contrasto tra le diverse norme regolatorie della materia in quanto rileva da un lato il D.M. n. 145/1998 che afferma, all’Allegato C, Descrizione tecnica, in relazione al punto 1 della scheda di compilazione, ovvero i dati del Produttore/Detentore,  che “Nella prima sezione dovranno essere riportati:  A)  nella  casella  (1)  i  seguenti  dati  identificativi del produttore o detentore che effettua la spedizione dei rifiuti:  - DENOMINAZIONE O RAGIONE SOCIALE DELLA IMPRESA  - CODICE FISCALE DELL'IMPRESA   - INDIRIZZO DELL'IMPIANTO O UNITA' LOCALE DI PARTENZA DEL RIFIUTO  - EVENTUALE N. ISCRIZIONE ALL'ALBO DELLE IMPRESE CHE EFFETTUANO  ATTIVITA' DI GESTIONE RIFIUTI O AUTORIZZAZIONE O ESTREMI DELLA  DENUNCIA DI INIZIO DI ATTIVITA' EFFETTUATA AI SENSI DEGLI ARTT. 31 E 33, DEL DECRETO LEGISLATIVO 5.2.97, N. 22.” (par. III, Allegato C, D.M. n. 145/1998 citato).

Ai sensi del D.M. n. 145/1998 quindi delle due l’una: o inseriamo i dati del produttore “o” inseriamo quelli del detentore, dovendosi dedurre tale alternatività ai sensi della lettera disgiuntiva “o” contenuta in Allegato C del D.M. n. 145/1998.  In base a tale disposizione, tutt’ora valida, sarebbe quantomeno “stravagante” inserire i dati di entrambi.

Ma v’è un però.

Analizzando, infatti, la lettera del nuovo art. 193, c.1, D.lgs. n. 152/2006 modificato dal D.lgs. n. 116/2020, notiamo come dal formulario debbano risultare i seguenti dati “a) nome ed indirizzo del produttore e del detentore…”. In base a quest’ultima disposizione, pertanto, sembrerebbe pienamente legittimo inserire nel formulario di trasporto i dati di entrambi i soggetti, stante la chiara congiunzione data dalla lettera “e” al posto della soluzione alternativa desumibile dalla lettera “o” al contrario rinvenibile nelle istruzioni tecniche per la compilazione del FIR sopra richiamate.

Nessuno ausilio perviene, purtroppo, sul punto dalla sopra rammentata Circolare interpretativa dl 4 agosto 1998.

Fortunatamente, come detto, il contrasto di norme è, tuttavia, soltanto apparente in quanto dalle due disposizioni sopra riportate palesa un diverso modo di intendere la figura del “detentore” menzionata da entrambe. Invero nel caso dell’allegato C al D.M. n. 145/1998 il legislatore parla, senza ombra di dubbio, del soggetto che “effettua la spedizione di rifiuti”, che potrebbe essere o il produttore degli stessi o, in alternativa, il detentore in virtù di un potere di fatto sulla cosa (come, nel caso in questione, il gestore dell’isola ecologica).  Al contrario la nozione di detentore che si ricava dalla lett. a, dell’art. 193, c. 1, D.lgs. n. 152/2006, deve riferirsi, a nostro parere, al trasportatore, al quale il produttore del rifiuto trasferisce il possesso dei rifiuti (rectius “detenzione”), nel senso che il trasportatore effettua il trasporto per conto del produttore dei rifiuti che glieli ha conferiti (ed in relazione ai quali, non a caso, il produttore mantiene la responsabilità condivisa di cui all’art. 178, D.lgs. n. 152/2006, fino al rientro tempestivo della quarta copia del FIR entro i tre mesi previsti dalla legge). Tale lettura appare confermata anche dal fatto che, opinando diversamente, sarebbe molto strano che il legislatore richieda di inserire nel FIR i dati del “detentore” e poi si sia dimenticato di chiedere l’inserimento anche di quelli del “trasportatore” (che infatti non è citato al comma 1 dell’art. 193, D.lgs. citato), pur richiedendo anche i dati del “destinatario” (lett. e, c. 1, art. citato).

La proposta  lettura risulta, infine, anche in accordo al coordinamento che deve ritenersi sussistere tra la legge di rango primario, e cioè l’art. 15, c. 1, dell’abrogato D.lgs. n. 22/1997 – reiterato dal corrente art. 193, c. 1, D.lgs. n. 152/2006 – che detta i principi generali della disciplina sul FIR, e la normativa tecnica attuativa, emanata in tal senso – D.M. n. 145/1998.

Una differente lettura porterebbe ad un conflitto tra il D.M. n. 145/1998 e la legge che sta a monte dello stesso, in contrasto al rapporto armonico al contrario richiesto dall’art. 4, c. 1, delle Disposizioni sulla legge in generale (così dette Preleggi al Codice civile) secondo il quale i “regolamenti”, e cioè i decreti ministeriali, “non possono contenere norme contrarie alle disposizioni delle leggi” (non a caso fino ad oggi il D.M. n. 145/1998 non è stato mai impugnato per illegittimità, derivata o sopravvenuta, rispetto alla legge generale che sta a monte dello stesso).

 In questi, come in altri casi dubbi, soccorre, peraltro, sempre la casella “annotazioni” presente sul FIR, dove potrebbero essere riportate tutte quelle informazioni ritenute utili a fronte di eventuali controlli su strada.

Avv. Marco Fabrizio